IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 1229 e 1947
del 1990 proposti dal sig. Giuseppe Brasca rappresentato e difeso
dall'avv. Renato Recca presso il quale e' elettivamente domiciliato
in Roma, piazza Prati degli Strozzi n. 31 come da procura speciale al
rogito notaio Edmondo Milozza rep. n. 128896 del 23 aprile 1991 in
atti contro il Ministero del tesoro, ragioneria generale dello Stato,
in persona del Ministro del tesoro pro-tempore e, limitatamente al
ric. n. 1947 del 1990 contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri
dipartimento della funzione pubblica in persona del legale
rappresentante pro-tempore costituiti in giudizio col patrocinio
dell'avvocatura generale dello Stato presso cui sono per legge
domiciliati; per l'annullamento:
a) ric. n. 1229/1989: del provvedimento "in corso di
perfezionamento" comunicato il 13 marzo 1989 con nota prot. n. 62517,
datata 10 novembre 1968, con il quale viene disposto il collocamento
a riposo del ricorrente per raggiunti limiti di eta' con effetto dal
1 novembre 1989;
b) ric. n. 1947/1990:
1) del provvedimento 19 aprile 1990, n. 29518, comunicato
all'interessato il 20 aprile 1990, con cui il Ministero del tesoro,
ragioneria generale dello Stato ha respinto un'istanza del Brasca
diretta ad ottenere la riammissione in servizio;
2) della circolare 3 aprile 1990 n. 48509, con cui il
Dipartimento per la funzione pubblica ha, tra l'altro, ritenuto che
destinatari dell'art. 1, comma 4-quinquies, d.-l. n. 413/1989
convertito in legge n. 37/1990, siano i dirigenti civili dello Stato,
"in servizio alla data di entrata in vigore del d.-l. n. 413/1989 (31
dicembre 1989)";
3) di ogni altro atto antecedente, contestuale, successivo, e/o
comunque connesso;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 9 maggio 1991 la relazione del
consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani e udito, altresi', l'avv.
Recca;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
1. - Il dott. Giuseppe Brasca, nato a Vibo Valentia l'11 ottobre
1924, ha impugnato con un primo ricorso (notificato il 12 aprile 1989
e depositato il successivo 6 maggio) il provvedimento "in corso di
perfezionamento" comunicatogli il 13 marzo 1989 con nota prot. n.
62517 del 10 novembre 1988, col quale l'amministrazione di
appartenenza (Ministero del tesoro, ragioneria generale dello Stato)
ha disposto il suo collocamento a riposo per raggiunti limiti di eta'
con effetto dal 1 novembre 1989.
Premesse talune notazioni sulla normativa vigente al tempo della
immissione in ruolo (1 luglio 1953) e quella sopravvenuta nel tempo,
il ricorrente lamenta che nei suoi confronti abbia trovato
applicazione l'art. 4, primo comma, del testo unico 29 dicembre 1973,
n. 1092, in forza del quale, appunto, e' stato collocato a riposo dal
primo giorno del mese successivo a quello del compimento del
sessantacinquesimo anno di eta', nonostante il mancato conseguimento,
a tale data di quaranta anni di servizio effettivo.
Il provvedimento in questione sarebbe illegittimo per violazione e
falsa applicazione di legge (primo motivo), violazione e falsa
applicazione del potere organizzatorio di cui all'art. 97 della
Costituzione (secondo motivo), violazione di diritto quesito e
disparita' di trattamento (terzo motivo).
Con il primo motivo di impugnazione il ricorrente prospetta una
lettura dell'art. 4 del testo unico n. 1092/1973 (terzo e quarto
comma) in relazione all'art. 4 della legge 15 febbraio 1958, n. 46, e
del precedente testo unico del 1895 (vigente al tempo della
assunzione in servizio) in forza della quale si rinverrebbe, nella
vigente normativa il principio secondo cui il dipendente statale che
non abbia compiuto il periodo massimo di permanenza in servizio vi
debba essere mantenuto anche oltre il raggiungimento del limite di
eta' onde consentirgli di realizzare il tetto massimo del trattamento
pensionistico.
Il secondo ed il terzo motivo pongono invece, subordinatamente,
argomenti volti a sostenere la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 4 della legge 15 febbraio 1958, n. 46 e 4
del testo unico 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui
escludono dal diritto a rimanere in servizio oltre il limite del
sessantacinquesimo anno di eta' e fino al raggiungimento dei quaranta
anni di servizio effettivo e non oltre il settantesimo anno di eta',
il personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 15
febbraio 1958, n. 46 e del testo unico 29 dicembre 1973, n. 1092, per
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
All'esito favorevole del giudizio della Corte costituzionale, cui
si chiede che gli atti vengano rimessi, conseguirebbe
l'illegittimita' riflessa del provvedimento impugnato e quindi
l'annullamento per tali motivi, del provvedimento medesimo.
Il potere del legislatore di organizzare i pubblici uffici
incontrerebbe il limite fissato dall'art. 97 della Costituzione il
quale non consentirebbe che solo per talune categorie di dipendenti e
non per altri sia annesso il beneficio della permanenza in servizio
oltre il limite di eta' quando una legge sopravvenuta muti il tetto
anagrafico di permanenza in servizio, e cio' anche per la
considerazione che tale beneficio sembrerebbe rispondere ad un
principio acquisito dall'ordinamento, come emergerebbe dal
diffondersi della normativa con tale contenuto (art. 6 della legge 30
maggio 1964, n. 336, art. 15 della legge 30 luglio 1973, n. 777, art.
6 della legge 26 febbraio 1982, n. 54 - secondo motivo). D'altra
parte, la circostanza che il beneficio si riconosca a talune
categorie di personale, colloca fra i diritti quesiti quello al
mantenimento di un determinato regime ai fini del trattenimento in
servizio, e determina disparita' di trattamento al danno di quanti di
tale beneficio non fruiscano (terzo motivo).
2. - Con atto notificato il 6 giugno 1990 e depositato il
successivo 12 giugno, il medesimo ricorrente impugna il provvedimento
con cui e' stata respinta la sua istanza diretta ad ottenere la
riammissione in servizio e la circolare meglio specificata in
epigrafe con cui il Dipartimento per la funzione pubblica ha, tra
l'altro, ritenuto che destinatari dell'art. 1, comma 4-quinquies, del
d.-l. n. 413/1989, convertito in legge n. 37/1990 fossero i soli
dirigenti civili dello Stato in servizio alla data di entrata in
vigore del d.-l. n. 413/1989.
A sostegno dell'impugnazione si deduce:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 7, comma
4-quinquies, del d.-l. n. 413/1989 convertito in legge n. 37/1990 e
contraddittorieta' della circolare in epigrafe.
Sostiene il ricorrente che la locuzione che fissa la decorrenza
della norma invocata "dalla data di entrata in vigore" del decreto-
legge de quo (e cioe' 31 dicembre 1989) non starebbe a significare
che destinatari della norma siano i soli dirigenti ancora in servizio
alla data anzidetta, occorrendo, invece che il dirigente sia ancora
in condizione di prestare il servizio a tale data (anche mediante
riassunzione) in modo da raggiungere il massimo della pensione (o il
settantesimo anno di eta').
Una diversa interpretazione della disposizione perpetuerebbe
infatti una situazione di disparita' di trattamento fra dipendenti in
posizione analoga. Peraltro la questione assume rilievo nella
fattispecie in cui l'interessato non ha prestato acquiescenza al
collocamento a riposo proponendo il ricorso di cui prima si e' detto;
fra l'altro si verte in una situazione in cui l'interessato non ha
provveduto al riscatto degli studi universitari e del servizio
militare per cui non sussisterebbero ostacoli e preclusioni
all'applicazione della normativa;
2) violazione dell'art. 131 del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3.
Nella specie risulterebbe altresi' violata la norma sopracitata per
la considerazione che vacante il posto, non si sarebbe potuto
esprimere il diniego alla riassunzione senza aver prima acquisito il
parere del consiglio di amministrazione;
3) su entrambi i ricorsi e' stata respinta dal tribunale la
domanda incidentale di sospensione;
4) l'amministrazione si e' costituita in giudizio per resistere
ad entrambi i ricorsi;
5) per completezza espositiva va infine soggiunto che per
entrambi i ricorsi all'interessato ha variamente mutato il difensore,
procuratore legale, ed il domicilio, risultando da ultimo, difeso e
rappresentato dall'avv. Renato Recca con studio in Roma, piazza Prati
degli Strozzi n. 31 ed ivi elettivamente domiciliato, come da procura
speciale in notar Edmondo Milozza rep. n. 128896 del 23 aprile 1991,
in atti;
6) con memoria 27 aprile 1991 unica per entrambi i ricorsi, il
nuovo difensore costituito ha altresi' sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4-quinques, del d.-l.
n. 413/1989 convertito dalla legge n. 37/1990 per violazione degli
artt. 3, 36 e 97 della Costituzione chiedendo altresi' l'affermazione
del diritto dell'attuale ricorrente a permanere in servizio fino al
raggiungimento del quarantesimo anno di servizio.
D I R I T T O
1. - Pregiudizialmente il collegio ritiene di dover consentire
alla riunione dei ricorsi, richiesta dal ricorrente in considerazione
delle connessioni oggettive che si rinvengono nelle due controversie.
2. - Va quindi precisato che il dott. Giuseppe Brasca, dirigente
superiore della ragioneria generale dello Stato e' stato collocato a
riposo anteriormente alla entrata in vigore della legge 28 marzo
1990, n. 37, che, in sede di conversione, ha introdotto l'art. 1,
comma 4-quinquies, al d.-l. n. 413/1989, ed ancor prima anche della
entrata in vigore del citato decreto (31 dicembre 1989) e cioe' a far
tempo dal 1 novembre 1989, a seguito del compimento del
sessantacinquesimo anno di eta'. E pero', all'atto di entrata in
vigore della nuova normativa la questione era sub indice per avere
l'interessato gia' proposto impugnazione contro il provvedimento "in
corso" comunicatogli con nota 13 marzo 1989.
Successivamente, il medesimo ricorrente, alla luce della
sopravvenuta normativa ha fatto istanza tempestiva di riammissione in
servizio per fruire del trattenimento fino al conseguimento del
quarantesimo anno di servizio (e non oltre il compimento del
settantesimo anno di eta') con cio' provocando il provvedimento
negativo oggetto del secondo ricorso.
3. - Cosi' riassunta sinteticamente la vicenda in fatto, osserva
il collegio che, allo stato della normativa vigente, del tutto
ultroneo e fuorviante e' il riferimento al r.d. 21 febbraio 1895, n.
70, espressamente abrogato (come anche fatto notare dalla resistente
amministrazione) dall'art. 254 del testo unico 29 dicembre 1973, n.
1092, in forza del quale risultano anche espressamente abrogate le
successive modificazioni e integrazioni del t.u. del 1895 cit., il
r.d. 22 aprile 1909, n. 229 e le relative modificazioni e
integrazioni, nonche' "tutte le altre norme relative al trattamento
di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato vigenti
alla data del 21 dicembre 1973, salve le disposizioni richiamate dal
presente testo unico".
Quanto al correttivo previsto dall'art. 4, primo comma, della
legge 15 febbraio 1958, n. 46, esso aveva (come sempre ricordato
dall'amministrazione) una valenza molto limitata nel tempo (un
quinquennio dalla data di entrata in vigore della legge medesima) e
pertanto non se ne possono desumere ne' la volonta' del legislatore
di fare salve - in maniera generalizzata - "aspettative" sorte nel
previgente regime, ne', a maggior ragione, argomenti interpretativi
dell'art. 4, terzo comma, del t.u. n. 1092/1973 tali da far ritenere
applicabile, all'attuale ricorrente, una normativa diversa da quella
di cui l'amministrazione ha inteso fare applicazione.
Peraltro, la formula normativa e' ben chiara, nel precisare che
"gli impiegati civili di ruolo e non di ruolo sono collocati a riposo
al compimento del sessantacinquesimo anno di eta' (art. 4, primo
comma, del t.u. n. 1092/1973)" cosi' come e' puntuale nello stabilire
le eccezioni alla regola generale dianzi espressa (art. 4, terzo
comma, del t.u. cit.).
Altrettanto e' da dire della nuova normativa che ha esteso ai
dirigenti civili dello Stato le disposizioni che consentono al
personale della scuola di rimanere in servizio oltre il
sessantacinquesimo anno di eta' e fino al raggiungimento del numero
di anni di servizio richiesto per conseguire il massimo della
pensione e non oltre il settantesimo anno di eta' (legge 30 luglio
1973, n. 477, art. 15).
In particolare, con riguardo a quest'ultima normativa (art. 1,
comma 4-quinquies del d.-l. 27 dicembre 1989, n. 413, convertito con
modificazioni dalla legge 28 febbraio 1990 n. 37) correttamente
l'amministrazione (con la circolare impugnata con il secondo ricorso)
ha individuato i destinatari della disposizione nel personale
dirigente civile delle amministrazioni dello Stato cui trovino
applicazione le norme del t.u. n. 1092/1973, in servizio alla data
del 1 ottobre 1974 ed ancora in servizio alla data di entrata in
vigore del d.-l. n. 413/1989 (31 dicembre 1989), salvo quanto
disposto dall'art. 10, sesto comma, del d.-l. n. 357/1989 convertito
con modificazioni nella legge n. 417/1989.
4. - Osserva peraltro il collegio che la posizione dell'attuale
ricorrente, cosi' come definita sulla base del t.u. del 1973 era
ancora sub indice all'atto dell'entrata in vigore della nuova
disciplina che ha introdotto un trattamento sperequativo dei
dirigenti in servizio alla data del 1 ottobre 1974, favorendo quanti
erano ancora in servizio alla data del 31 dicembre 1989, rispetto ai
dirigenti statali che, anche per poco, a tale data avevano cessato di
essere in servizio.
Essa pertanto, qualora trovasse soluzione favorevole la questione
di legittimita' costituzionale sollevata con la citata memoria,
sarebbe suscettibile di essere regolata dallo ius superveniens
scaturente dalla eventuale sentenza additiva della Corte
costituzionale.
Una siffatta considerazione induce a ritenere rilevante la
questione anzidetta la quale, come e' noto puo' essere proposta in
ogni stato e grado del giudizio, senza che rilevi, in relazione alle
censure proposte con il secondo dei ricorsi in esame, la circostanza
che il vizio di legittimita' costituzionale si appalesi proposto per
la prima volta con la memoria non notificata, trattandosi di
questione che, in relazione alla norma invocata a sostegno
dell'impugnazione puo' anche essere rilevata d'ufficio e la cui
soluzione e' destinata comunque a riflettersi sull'uno e sull'altro
dei ricorsi in esame, in senso favorevole per l'attuale ricorrente.
5. - Cio' premesso, ritiene il collegio che delle due questioni di
legittimita' costituzionale rilevanti nei giudizi de quibus la prima
(illegittimita' dell'art. 4 della legge 15 febbraio 1958, n. 46 e 4
del t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092, in relazione agli artt. 3 e 97
della Costituzione) debba dichiararsi manifestamente infondata,
mentre la seconda (illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
4-quinquies del d.-l. 7 dicembre 1989, n. 413, come convertito con
modificazioni dalla legge 27 dicembre 1989, n. 413, in relazione agli
artt. 3, 36 e 97 della Costituzione) debba essere rimessa alla Corte
costituzionale, essendo non manifestamente infondato il sospetto di
incostituzionalita' avanzato dal ricorrente e comunque formulabile
d'ufficio.
6.1. - Quanto alla prima questione osserva il collegio che appare
del tutto ragionevole che l'art. 4 della legge 15 febbraio 1958, n.
46, nel modificare il regime giuridico delle pensioni ordinarie a
carico dello Stato abbia posto una disciplina transitoria di maggior
favore, quanto al limite di eta', per un ristretto numero di soggetti
costituito da dipendenti ormai prossimi al collocamento a riposo, i
quali avevano fatto affidamento sulla possibilita' di conseguire un
determinato trattamento pensionistico, ed in vista di cio' avevano
organizzato in massima parte le proprie economie ed il proprio
personale regime di vita e di lavoro. In tal senso, nessuna
sperequazione puo' ravvisarsi fra tale categoria di dipendenti e
quanti, viceversa (come l'attuale ricorrente), avessero invece da
poco iniziato a prestare la propria attivita' alle dipendenze delle
amministrazioni statali e fossero pertanto in grado di dare un
diverso tipo di organizzazione alla propria esistenza, anche per gli
aspetti economici connessi alla cessazione dal servizio.
6.2. - Per diverse considerazioni ritiene il collegio
manifestamente infondata anche la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 del t.u. del 1973, seguendo anche, in
cio', l'insegnamento della Corte costituzionale.
Appartiene infatti alla discrezionalita' del legislatore stabilire
trattamenti privilegiati per categorie omogenee di pubblici
dipendenti. E, pertanto, l'art. 4 del t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092,
nella parte in cui mantiene in vita "le norme vigenti che
stabiliscono limiti fissi di eta' per il collocamento a riposo di
dipendenti civili dello Stato che appartengono a particolari
categorie e quelle che stabiliscono per il personale insegnante una
particolare decorrenza della cessazione dal servizio nonche' le norme
che prevedono il trattenimento in servizio dopo il raggiungimento dei
limiti fissi di eta'" (art. 4, quarto comma, t.u. cit.) non si presta
al sospetto di contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione,
trattandosi di disposizione che trova la sua ragione di essere nella
particolarita' delle situazioni disciplinate dalle norme speciali e
che non consente accostamenti di alcun genere fra la generalita' dei
soggetti cui si indirizzano i primi due commi dell'art. 4 e le
categorie particolari destinatarie delle norme di favore.
7. - A diverse riflessioni induce la normativa contenuta nell'art.
1, comma 4-quinquies, del d.-l. 7 dicembre 1989, n. 413, piu' volte
citato.
La norma ha avuto, come e' logico ritenere, un intento perequativo
nei confronti dei dirigenti dello Stato in rapporto al personale
ispettivo, direttivo, docente e non docente della scuola in servizio
alla data del 1 ottobre 1974.
In favore di quest'ultima categoria infatti la legge 3 luglio
1973, n. 477 (art. 15, secondo e terzo comma) ha stabilito la
possibilita' di rimanere in servizio oltre il compimento del
sessantacinquesimo anno di eta' (e non oltre quello del compimento
del settantesimo anno di eta') al fine di conseguire il trattamento
massimo o minimo della pensione o un trattamento piu' favorevole
oltre il minimo (cfr. Corte costituzionale 9 luglio 1986, n. 207, in
Gazzetta Ufficiale n. 38 del 1 agosto 1986) salvo quanto precisato
dall'art. 10, sesto comma, del d.-l. n. 357/1989 convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 417/1989, circa il servizio utile da
prendere in considerazione per i fini che qui interessano.
Ora non puo' non vedersi come tale intento perequativo resti
frustato, all'interno della stessa categoria dei dirigenti che il
legislatore ha inteso beneficiare, attraverso la limitazione
derivante dalla decorrenza impressa alla disposizione medesima (31
dicembre 1989), decorrenza che taglia fuori dal beneficio gran parte
dei dipendenti in servizio il 1 ottobre 1974, cosi' da fare, della
norma di favore, quasi un provvedimento ad personam, a beneficio
esclusivo di pochi eletti, senza che nulla giustifichi, sul piano
della identita' delle posizioni, dei bisogni di vita, delle
aspettative, la diversita' di trattamento rispetto a quanti, in
qualita' di dirigenti, abbiano compiuto il sessantacinquesimo anno di
eta' anteriormente (anche se di poco) al 31 dicembre 1989.
Il collegio non condivide la tesi del ricorrente secondo cui
l'attuale sistema normativo sarebbe nelle linee comuni e generali
orientato nel senso del diritto al mantenimento in servizio fino al
conseguimento del massimo della pensione, quale che sia l'eta'
dell'interessato e comunque fino e non oltre, il compimento del
settantesimo anno di eta'.
Al contrario sussistano ancora, nel vigente ordinamento, sistemi
differenziati che trovano ragion d'essere nelle particolarita'
proprie delle situazioni variamente disciplinate con speciale
normativa di favore.
Nella specie il sospetto di illegittimita' costituzionale alla
stregua degli artt. 3 e 97 (e non anche dell'art. 36 irrilevante
nella fattispecie) nasce dalla impossibilita' di individuare
all'interno della stessa categoria dei dirigenti statali cui la norma
si indirizza (quelli in servizio al 1 ottobre 1974) elementi
differenziati che lascino intravedere una ragionevole spiegazione
della disparita' di trattamento fra coloro che hanno compiuto il
sessantacinquesimo anno di eta' prima del 31 dicembre 1989 e quanti
abbiano raggiunto tale limite successivamente, tale cioe' da
giustificare soltanto per i secondi e non anche per i primi il
trattenimento in servizio al fine di far loro conseguire il
trattamento pensionistico piu' favorevole. A meno che la
giustificazione non debba farsi risiedere nell'esigenza di
contenimento della spesa pubblica.
Ma e' piu' che evidente, in tal caso, che nessuna particolarita'
delle situazioni soggettive e' idonea a rendere ragione del limite
posto alla operativita' della disciplina di favore che cosi' come
congegnata finirebbe col fare, dell'atto legislativo, una sostanziale
elargizione ad personam, per pochi eletti, per nessun'altra ragione
piu' meritoria se non per essere piu' giovani. Ma cio' appare tanto
piu' incongruente ove si consideri che per gli uni e per gli altri il
piano economico personale, per cio' che concerne la cessazione dal
servizio si e' svolto sulla previsione del limite massimo del
sessantacinquesimo anno di eta' mentre del tutto identici si
prospettano, su un piano generale, i meriti connessi alla posizione
di carriera e di servizio, le analogie con altre categorie gia'
beneficiate nel medesimo senso, le difficolta' connesse
all'allungamento della vita media in relazione alla cessazione dal
servizio in rapporto alla opportunita' di garantire il miglior
trattamento pensionistico e di quiescenza.
Il collegio pertanto deve condividere e per quel che occorre
formulare autonomamente d'ufficio il sospetto di illegittimita'
costituzionale della norma sotto il profilo della violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, nella parte in cui esclude dal
beneficio i dirigenti che, in servizio alla data del 1 ottobre 1974,
abbiano compiuto il sessantacinquesimo anteriormente alla entrata in
vigore della suddetta norma incriminata, senza peraltro aver potuto
conseguire il massimo del trattamento pensionistico, e senza che,
d'altra parte, le posizioni di quiescenza risultino definite per
l'acquiescenza prestata dagli interessati ai pregressi provvedimenti.
8. - Per tali aspetti, destinati a riflettersi sui ricorsi
all'esame del collegio i giudizi relativi devono essere sospesi e gli
atti devono essere rimessi alla Corte costituzionale per il giudizio
di legittimita' costituzionale di cui trattasi.